مقدمه
کیدن و ویلداوسکی، دو محقق و پژوهشگر برجسته امریکایی که در دهه 70 با تحقیق گسترده در 80 کشور جهان سوم، به بررسی مشکلا‌ت موجود در فرایند برنامه‌ریزی و بودجه کشورهای مذکور پرداختند،  در نهایت استفاده از بودجه‌بندی مستمر را به عنوان یکی از راهکارهای موثر برای بهبود عملکرد مالی دولتها در شرایط  نبود اطمینان توصیف کردند.
در بخشی از چکیده این تحقیق که به طرزی  ماهرانه به وسیله  این دو محقق در قالب رنجنامه رئیس جمهور ِدر آستانه برکناری یک کشور جهان سوم ترسیم شده ، آمده است:
"وقتی پولهایی  که باید در برنامه خرج می‌شد، به آخر رسید، دست به دامن چاپ اسکناس شدیم ولی تورم، امان را گرفت و نگذاشت برنامه انجام شود. وزیر دارایی کابینه من، مرتباً گوشزد می‌کند که در حد نیاز ملت پول ندارد. یک بار هم خواستم مالیاتها را افزایش دهم و خط‌مشی خود را به کلی عوض کنم. از زمانی که قیمت کالا‌های صادراتی ما در بازارهای جهانی افت کرد، مجبور شدم که جلوی دست و دل بازیهای خود را بگیرم. فشارهایی که برای تامین اقلا‌م ضروری و مایحتاج زندگی، بر سیستم اقتصادی ما وارد آمد، باعث شد که از بسیاری از طرحهای آن برنامه چشمپوشی کنیم چون مجبور شدیم که هزینه‌ها را کاهش دهیم. کار انتخاب طرحهای اساسی تر که باید با باقیمانده بودجه به اجرا درآیند، مشکلتر شد. در این زمان بود که یک امر مهم، نظر مرا به خود جلب کرد و آن این بود که اقتصاددانان ما در مورد آنچه باید انجام شود، اتفاق نظر نداشتند و ظاهراً هر کس تنها بر نظر شخصی خود پافشاری می‌کرد. سرانجام، به این نتیجه رسیدم که  بهتر است به جای این که پولها را خرج اجرای آن برنامه کنم و مورد غضب واقع شوم، حقوقها را پرداخت کنم و کار برنامه و برنامه‌ریزها را به امان خدا بسپارم. 
از همه بدتر این که، بودجه هم با من سر ناسازگاری داشت؛  به‌گونه‌ای بود که در یک لحظه آن رادر اختیارداشتم و لحظه بعد، نداشتم... حداکثر کاری  که می‌توانستم بکنم این بود که جلو افزایش بیشتر هزینه را بگیرم و به هیچ وجه نمی‌توانستم آن را کاهش دهم. حداکثر مبلغی که برایم باقی می‌ماند، 10درصد کل بودجه بود که می‌توانستم در آن اعمال نظر کنم.  وقتی که مستخدمین دولت فریاد بلند کردند که دارند از گرسنگی می‌میرند، وضع چنان شد که آن مبلغ ناچیز هم خرج شد و هیچ چیز باقی نماند."

چرا بودجه انعطاف‌پذیر؟

مشکلا‌ت ساختاری بودجه‌نویسی در ایران و ناکارامدی، نبود شفافیت و روزمرگی فرایند بودجه کشور، پدیده‌ای نیست که برای اثبات وجود آن، نیاز به تلاش  بسیاری  باشد، اما بی‌تردید، ارائه راه‌حلی جامع برای رفع معضلا‌ت بودجه‌نویسی و ایجاد فرایندی سریع، شفاف و کارامد که بتواند به تخصیص بهینه منابع و نظارت موثر بر مصرف آن در کشور بپردازد، امری آسان نیست.
در این فرصت، می‌خواهیم با استفاده از مفهوم <بودجه انعطاف‌پذیر>به ارائه راه‌حلی بپردازیم که در صورت اجرای صحیح آن، می‌توان بخشی از مشکلا‌ت بودجه‌نویسی در کشور را مرتفع کرد و فاصله فراوان مصوبه و اجرا در فرایند تخصیص منابع را کاهش داد.
در کشور ایران که بخش عمده منابع دولتی از طریق فروش نفت تامین می‌شود و طبیعتاً میزان درامد دولت، کاملاً‌ از قیمت جهانی نفت- که ماهیتی   پیشبینی ناپذیر دارد-  تاثیر می پذیرد، تغییرات اساسی در بودجه پیشبینی شده و مصوب، به رویه دائمی تبدیل شده است.
قیمت نفت در سال بعد -که توسط دولت در لا‌یحه بودجه پیشبینی می‌شود- پس از تصویب در مجلس،  مبنای اصلی درامد کشور به شمار می‌رود و هرگونه کاهش یا افزایش چشمگیر در قیمتهای جهانی نفت، موجب افزایش  یا کسر درامد بودجه می‌گردد.
براین اساس، معمولا‌ً سازمان مدیریت و خزانه کل کشور با اولویت‌بندی هزینه‌های بودجه، ابتدا اقدام به تخصیص و پرداخت اعتبارات با اولویت -که معمولا‌ً مربوط به هزینه‌های جاری است- می‌کنند و پس از تحقق بخش عمده درامدهای پیشبینی شده نفتی،  اعتبارات عمرانی تخصیص داده می‌شوند. 
این اقدام باعث می‌شود  پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، معمولا‌ً با بحران نقدینگی و عدم تخصیص بموقع روبه‌رو شوند که نتیجه آن، ضریب بالا‌ی استهلا‌ک پروژه‌های عمرانی، تجاوز زمان و هزینه اجرای پروژه از برنامه است.
پیامد دیگر این رویه، خارج شدن عملکرد بودجه از استاندارد تعیین شده برای آن و  تحقق  نیافتن هدفهای متاثر از برنامه‌های درازمدت کشور در بودجه‌های سالا‌نه است.
بودجه انعطاف‌پذیر، اصطلا‌حاً در برابر بودجه ایستا مطرح می‌شود و به نوعی از بودجه‌نویسی گفته می‌شود که  در برابر تغییر شرایط محیطی داخلی سازمان (کشور) قابلیت انعطاف دارد. در این نوع بودجه‌نویسی، تفکیک هزینه‌های مختلف از جهت ثابت و کنترل ناپذیر بودن و متغیر و کنترل پذیر بودن، این امکان را فراهم می‌آورد که مدیریت بتواند در صورت تغییر شرایط پیشبینی شده عملکرد در بودجه مصوب، با ایجاد تغییرات سریع، از بودجه‌ای سازگار با شرایط جدید استفاده کند.
انعطاف‌پذیری در بودجه در دو صورت  تحقق پذیر است:
صورت نخست، تهیه سناریوهای متعدد (معمولا‌ً بین سه تا پنج سناریو) برای شرایط متفاوت است که در صورت تحقق هر کدام از شرایط، بودجه متناسب با شرایط مذکور به عنوان مبنای عملکرد به شمار خواهد رفت.
صورت دومِ انعطاف‌پذیری، استخراج اولویتها و هزینه‌های متقابل و بهنگام‌سازی بودجه براساس آن در فواصل میاندوره‌ای است که می‌تواند برای کشور دو، سه، چهار یا شش ماهه باشد. در این صورت، براساس شرایط موجود، پیشبینیهای درج شده در بودجه مصوب، مورد تجدیدنظر قرار گرفته و برحسب اولویتها، درامد و هزینه، بِروز می‌گردد.
برای نمونه، شیوه نخست می‌تواند قیمت جهانی نفت را -که بخش عمده درامد کشور به صورت مستقیم و غیرمستقیم وابسته به آن است- در سه یا پنج سطح پیشبینی کرده و براساس تحقق هر یک از پیشبینیهای درامدی، هزینه‌های متقابل را تدوین کند. طبیعی است در این شرایط، افزایش درامد نفت را که در حال حاضر به حساب ذخیره ارزی واریز شده و سرنوشت نامعلوم و بدون برنامه‌ای پیدا می‌کند، می‌توان با برنامه‌ریزی مناسب، تخصیص داد و از اتلا‌ف منابع جلوگیری کرد و در صورت کاهش درامد نیز به جای ایجاد بحران و کسری بودجه، با استفاده از سناریوی مربوط به سطح پایین درامد، تحقق هزینه‌های با اولویتهای پایینتر را به سالهای بعد موکول کرد نه آن که به شیوه فعلی، انجام کلیه هزینه‌های جاری را در اولویت نخست قرارداد و سپس به پروژه‌های عمرانی که بعضاً اهمیت بیشتری از اکثر هزینه‌های جاری دارند، پرداخت.
در شیوه دوم ِ استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر، بودجه مصوب به صورت میاندوره‌ای با استفاده از شرایط موجود،بِروز می شود  و درامدها و هزینه‌ها، مورد تجدیدنظر قرار می‌گیرند که به آن اصطلا‌حاً بودجه غلطان  گفته می‌شود و براساس بازنگریهای میاندوره‌ای بودجه برای یک دوره کامل پس از بازنگری تمدید می‌گردد.
استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر در شرایطی که احتمال تحقق نیافتن درامد یا هزینه درخور توجه باشد ـــ مانند بودجه سال جاری که قیمت نفت در سطح 40 دلا‌ر پیشبینی شده بود ـــ  اهمیت بیشتری می‌یابد.

پروژه‌های عمرانی قربانی همیشگی فرایند تخصیص
در اینجا برای نشان دادن میزان انحراف عملکرد بودجه کشور از مقادیر مصوب شده طی دوره، به بررسی عملکرد بودجه در چهار دوره هفت ماهه  و نه ماهه سالهای 82 و 83 می‌پردازیم.
انتخاب دوره‌های مذکور به این دلیل صورت گرفته است که عملاً هفت ماهه ابتدای سال موثرترین شرایط برای اجرای پروژه‌های عمرانی محسوب شده و دوره نه ماهه نیز در بخش درخور  توجهی از اقلیم آب و هوایی کشور، زمان مفید اجرای پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود و عدم تخصیص اعتبار به پروژه‌های عمرانی طی این مدت به معنای ایجاد رکود در پروژه‌های مذکور، مستهلک شدن بخشی از عملیات در دست انجام و ایجاد تاخیرهای  مضاعف در برنامه زمانبندی اجرای این پروژه‌ها محسوب شده و اختصاص شتابزده بودجه به این پروژه‌ها در هفته‌های پایانی سال برای نشان دادن نبود  انحراف در بودجه، بازدهی بسیار کمتری از تخصیص اعتبار بموقع پروژه‌های مذکور دارد. البته به دلیل انتخابات ریاست جمهوری و تغییر دولت در تابستان سال 1384، مشکلا‌ت و نابسامانی در تخصیص اعتبارات بودجه پنج ماهه نخست در این سال طبیعی فرض شده  و بررسی آن در مقطع نه ماهه نخست سال 84 صورت گرفته است و در ادامه مقاله به بررسی لا‌یحه بودجه سال 1385 از دیدگاه توجه به پروژه‌های عمرانی و مقایسه آن با بودجه سالهای قبل با توجه به افزایش  درخور توجه درامدهای نفتی کشور پرداخته شده است.