شنبه, 3 فروردين 1398
عنوان : اهمیت استفاده از بودجه متوازن در شرایط نبود ثبات اقتصادی
توضيحات :             

مقدمه
کیدن و ویلداوسکی، دو محقق و پژوهشگر برجسته امریکایی که در دهه 70 با تحقیق گسترده در 80 کشور جهان سوم، به بررسی مشکلا‌ت موجود در فرایند برنامه‌ریزی و بودجه کشورهای مذکور پرداختند،  در نهایت استفاده از بودجه‌بندی مستمر را به عنوان یکی از راهکارهای موثر برای بهبود عملکرد مالی دولتها در شرایط  نبود اطمینان توصیف کردند.
در بخشی از چکیده این تحقیق که به طرزی  ماهرانه به وسیله  این دو محقق در قالب رنجنامه رئیس جمهور ِدر آستانه برکناری یک کشور جهان سوم ترسیم شده ، آمده است:
"وقتی پولهایی  که باید در برنامه خرج می‌شد، به آخر رسید، دست به دامن چاپ اسکناس شدیم ولی تورم، امان را گرفت و نگذاشت برنامه انجام شود. وزیر دارایی کابینه من، مرتباً گوشزد می‌کند که در حد نیاز ملت پول ندارد. یک بار هم خواستم مالیاتها را افزایش دهم و خط‌مشی خود را به کلی عوض کنم. از زمانی که قیمت کالا‌های صادراتی ما در بازارهای جهانی افت کرد، مجبور شدم که جلوی دست و دل بازیهای خود را بگیرم. فشارهایی که برای تامین اقلا‌م ضروری و مایحتاج زندگی، بر سیستم اقتصادی ما وارد آمد، باعث شد که از بسیاری از طرحهای آن برنامه چشمپوشی کنیم چون مجبور شدیم که هزینه‌ها را کاهش دهیم. کار انتخاب طرحهای اساسی تر که باید با باقیمانده بودجه به اجرا درآیند، مشکلتر شد. در این زمان بود که یک امر مهم، نظر مرا به خود جلب کرد و آن این بود که اقتصاددانان ما در مورد آنچه باید انجام شود، اتفاق نظر نداشتند و ظاهراً هر کس تنها بر نظر شخصی خود پافشاری می‌کرد. سرانجام، به این نتیجه رسیدم که  بهتر است به جای این که پولها را خرج اجرای آن برنامه کنم و مورد غضب واقع شوم، حقوقها را پرداخت کنم و کار برنامه و برنامه‌ریزها را به امان خدا بسپارم. 
از همه بدتر این که، بودجه هم با من سر ناسازگاری داشت؛  به‌گونه‌ای بود که در یک لحظه آن رادر اختیارداشتم و لحظه بعد، نداشتم... حداکثر کاری  که می‌توانستم بکنم این بود که جلو افزایش بیشتر هزینه را بگیرم و به هیچ وجه نمی‌توانستم آن را کاهش دهم. حداکثر مبلغی که برایم باقی می‌ماند، 10درصد کل بودجه بود که می‌توانستم در آن اعمال نظر کنم.  وقتی که مستخدمین دولت فریاد بلند کردند که دارند از گرسنگی می‌میرند، وضع چنان شد که آن مبلغ ناچیز هم خرج شد و هیچ چیز باقی نماند."

چرا بودجه انعطاف‌پذیر؟


مشکلا‌ت ساختاری بودجه‌نویسی در ایران و ناکارامدی، نبود شفافیت و روزمرگی فرایند بودجه کشور، پدیده‌ای نیست که برای اثبات وجود آن، نیاز به تلاش  بسیاری  باشد، اما بی‌تردید، ارائه راه‌حلی جامع برای رفع معضلا‌ت بودجه‌نویسی و ایجاد فرایندی سریع، شفاف و کارامد که بتواند به تخصیص بهینه منابع و نظارت موثر بر مصرف آن در کشور بپردازد، امری آسان نیست.
در این فرصت، می‌خواهیم با استفاده از مفهوم <بودجه انعطاف‌پذیر>به ارائه راه‌حلی بپردازیم که در صورت اجرای صحیح آن، می‌توان بخشی از مشکلا‌ت بودجه‌نویسی در کشور را مرتفع کرد و فاصله فراوان مصوبه و اجرا در فرایند تخصیص منابع را کاهش داد.
در کشور ایران که بخش عمده منابع دولتی از طریق فروش نفت تامین می‌شود و طبیعتاً میزان درامد دولت، کاملاً‌ از قیمت جهانی نفت- که ماهیتی   پیشبینی ناپذیر دارد-  تاثیر می پذیرد، تغییرات اساسی در بودجه پیشبینی شده و مصوب، به رویه دائمی تبدیل شده است.
قیمت نفت در سال بعد -که توسط دولت در لا‌یحه بودجه پیشبینی می‌شود- پس از تصویب در مجلس،  مبنای اصلی درامد کشور به شمار می‌رود و هرگونه کاهش یا افزایش چشمگیر در قیمتهای جهانی نفت، موجب افزایش  یا کسر درامد بودجه می‌گردد.
براین اساس، معمولا‌ً سازمان مدیریت و خزانه کل کشور با اولویت‌بندی هزینه‌های بودجه، ابتدا اقدام به تخصیص و پرداخت اعتبارات با اولویت -که معمولا‌ً مربوط به هزینه‌های جاری است- می‌کنند و پس از تحقق بخش عمده درامدهای پیشبینی شده نفتی،  اعتبارات عمرانی تخصیص داده می‌شوند. 
این اقدام باعث می‌شود  پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری، معمولا‌ً با بحران نقدینگی و عدم تخصیص بموقع روبه‌رو شوند که نتیجه آن، ضریب بالا‌ی استهلا‌ک پروژه‌های عمرانی، تجاوز زمان و هزینه اجرای پروژه از برنامه است.
پیامد دیگر این رویه، خارج شدن عملکرد بودجه از استاندارد تعیین شده برای آن و  تحقق  نیافتن هدفهای متاثر از برنامه‌های درازمدت کشور در بودجه‌های سالا‌نه است.
بودجه انعطاف‌پذیر، اصطلا‌حاً در برابر بودجه ایستا مطرح می‌شود و به نوعی از بودجه‌نویسی گفته می‌شود که  در برابر تغییر شرایط محیطی داخلی سازمان (کشور) قابلیت انعطاف دارد. در این نوع بودجه‌نویسی، تفکیک هزینه‌های مختلف از جهت ثابت و کنترل ناپذیر بودن و متغیر و کنترل پذیر بودن، این امکان را فراهم می‌آورد که مدیریت بتواند در صورت تغییر شرایط پیشبینی شده عملکرد در بودجه مصوب، با ایجاد تغییرات سریع، از بودجه‌ای سازگار با شرایط جدید استفاده کند.
انعطاف‌پذیری در بودجه در دو صورت  تحقق پذیر است:
صورت نخست، تهیه سناریوهای متعدد (معمولا‌ً بین سه تا پنج سناریو) برای شرایط متفاوت است که در صورت تحقق هر کدام از شرایط، بودجه متناسب با شرایط مذکور به عنوان مبنای عملکرد به شمار خواهد رفت.
صورت دومِ انعطاف‌پذیری، استخراج اولویتها و هزینه‌های متقابل و بهنگام‌سازی بودجه براساس آن در فواصل میاندوره‌ای است که می‌تواند برای کشور دو، سه، چهار یا شش ماهه باشد. در این صورت، براساس شرایط موجود، پیشبینیهای درج شده در بودجه مصوب، مورد تجدیدنظر قرار گرفته و برحسب اولویتها، درامد و هزینه، بِروز می‌گردد.
برای نمونه، شیوه نخست می‌تواند قیمت جهانی نفت را -که بخش عمده درامد کشور به صورت مستقیم و غیرمستقیم وابسته به آن است- در سه یا پنج سطح پیشبینی کرده و براساس تحقق هر یک از پیشبینیهای درامدی، هزینه‌های متقابل را تدوین کند. طبیعی است در این شرایط، افزایش درامد نفت را که در حال حاضر به حساب ذخیره ارزی واریز شده و سرنوشت نامعلوم و بدون برنامه‌ای پیدا می‌کند، می‌توان با برنامه‌ریزی مناسب، تخصیص داد و از اتلا‌ف منابع جلوگیری کرد و در صورت کاهش درامد نیز به جای ایجاد بحران و کسری بودجه، با استفاده از سناریوی مربوط به سطح پایین درامد، تحقق هزینه‌های با اولویتهای پایینتر را به سالهای بعد موکول کرد نه آن که به شیوه فعلی، انجام کلیه هزینه‌های جاری را در اولویت نخست قرارداد و سپس به پروژه‌های عمرانی که بعضاً اهمیت بیشتری از اکثر هزینه‌های جاری دارند، پرداخت.
در شیوه دوم ِ استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر، بودجه مصوب به صورت میاندوره‌ای با استفاده از شرایط موجود،بِروز می شود  و درامدها و هزینه‌ها، مورد تجدیدنظر قرار می‌گیرند که به آن اصطلا‌حاً بودجه غلطان  گفته می‌شود و براساس بازنگریهای میاندوره‌ای بودجه برای یک دوره کامل پس از بازنگری تمدید می‌گردد.
استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر در شرایطی که احتمال تحقق نیافتن درامد یا هزینه درخور توجه باشد ـــ مانند بودجه سال جاری که قیمت نفت در سطح 40 دلا‌ر پیشبینی شده بود ـــ  اهمیت بیشتری می‌یابد.

پروژه‌های عمرانی قربانی همیشگی فرایند تخصیص
در اینجا برای نشان دادن میزان انحراف عملکرد بودجه کشور از مقادیر مصوب شده طی دوره، به بررسی عملکرد بودجه در چهار دوره هفت ماهه  و نه ماهه سالهای 82 و 83 می‌پردازیم.
انتخاب دوره‌های مذکور به این دلیل صورت گرفته است که عملاً هفت ماهه ابتدای سال موثرترین شرایط برای اجرای پروژه‌های عمرانی محسوب شده و دوره نه ماهه نیز در بخش درخور  توجهی از اقلیم آب و هوایی کشور، زمان مفید اجرای پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود و عدم تخصیص اعتبار به پروژه‌های عمرانی طی این مدت به معنای ایجاد رکود در پروژه‌های مذکور، مستهلک شدن بخشی از عملیات در دست انجام و ایجاد تاخیرهای  مضاعف در برنامه زمانبندی اجرای این پروژه‌ها محسوب شده و اختصاص شتابزده بودجه به این پروژه‌ها در هفته‌های پایانی سال برای نشان دادن نبود  انحراف در بودجه، بازدهی بسیار کمتری از تخصیص اعتبار بموقع پروژه‌های مذکور دارد. البته به دلیل انتخابات ریاست جمهوری و تغییر دولت در تابستان سال 1384، مشکلا‌ت و نابسامانی در تخصیص اعتبارات بودجه پنج ماهه نخست در این سال طبیعی فرض شده  و بررسی آن در مقطع نه ماهه نخست سال 84 صورت گرفته است و در ادامه مقاله به بررسی لا‌یحه بودجه سال 1385 از دیدگاه توجه به پروژه‌های عمرانی و مقایسه آن با بودجه سالهای قبل با توجه به افزایش  درخور توجه درامدهای نفتی کشور پرداخته شده است.

بررسی عملکرد بودجه در پایان هفت ماهه  نخست سال 83   
(جدول 1) نشان می‌دهد که به‌رغم تحقق کل درامد پیشبینی شده کشور در بودجه، طی این مدت و حتی افزایش دوازده هزار میلیارد ریالی درامد دولت نسبت به میزان پیشبینی شده در بودجه، پروژه‌های عمرانی به طورجدی  با مشکل عدم تخصیص منابع مصوب روبه‌رو هستند.
در حالی که طی هفت ماهه نخست سال جاری میزان دریافتهای دولت بالغ بر 280 هزار میلیارد ریال بود که این مبلغ از 268 هزار میلیارد ریال درامد پیشبینی شده در بودجه 12 هزار میلیارد ریال انحراف مثبت دارد، در بخش هزینه‌های عمرانی طی هفت ماهه نخست سال، تنها سی هزار میلیارد ریال هزینه شده که این میزان فقط 52 درصد رقم مصوب در لا‌یحه بودجه بوده و پروژه‌های عمرانی کشور طی هفت ماهه نخست سال با کمبود تخصیص اعتباری بالغ بر 28 هزار میلیارد ریال روبه‌رو بودند.
مقایسه عملکرد بودجه سال 83 با عملکرد سال 82 نشان می‌دهد که به‌رغم افزایش  درخور توجه درامد دولت در هفت ماهه نخست سال 83 نسبت به مدت مشابه سال 82 ،که ناشی از افزایش قیمت نفت بوده است، برخلا‌ف انتظار، وضعیت تخصیص اعتبارات مصوب پروژه‌های عمرانی نه تنها بهبود نیافته بلکه کاهش نیز پیدا کرده است.
طی هفت ماهه نخست سال 83   با آن که درامد دولت در مقایسه با مدت مشابه سال قبل، با  36درصد افزایش،  از 205 هزار میلیارد ریال به 280 هزار میلیارد ریال  رسیده است اما در بخش هزینه‌های عمرانی اعتبارات تخصیص یافته  از 35 هزار  میلیارد ریال در سال 82 به 30 هزار میلیارد ریال در سال 83 کاهش یافته است.
مشابه شرایط مذکور در عملکرد نه ماهه بودجه سال 83 ، (جدول 2) با آن که  درآمدهای دولت  نسبت به رقم مصوب در بودجه4درصدافزایش داشته، مشکلا‌ت تخصیص اعتبارات بحرانی تشدید شده و از 75 هزار میلیا‌رد ریال بودجه مصوب پروژه‌های عمرانی تنها حدود 40 هزار میلیارد ریال تخصیص یافته است که این میزان بیش از 7 هزار میلیارد ریال از تخصیص اعتبار در مدت مشابه سال 1382 که دولت 31درصد  کمتراز سال 83   درامد داشته، کاهش نشان می‌دهد.
هرچندمعمولا‌ً در هفته‌های پایانی سال سعی می‌شود با تخصیص های  شتابزده بودجه، انحرافات به وجود آمده در طول سال جبران شود اما پیامدهای منفی جبران چنین رویکردی، به انجام پروژه‌های عمرانی  چشم‌پوشیدنی  نیست.
در سال1384 نیز مشکل تخصیص اعتبارات عمرانی، همچنان  وجود داشته است(جدول 3.)
در نه ماهه نخست سال 84، در حالی که مجموع درامدهای دولت   معادل 415 هزار میلیارد  ریال، 3درصد از میزان مصوب بیشتر و دارای انحرافی مثبت بوده است، تخصیص اعتبارات عمرانی طی این دوره، تنها در حد 51  هزار میلیارد ریال متوقف شده و نسبت به میزان 84 هزار میلیارد  ریال مصوب در بودجه 84، انحرافی  منفی در حدود 40درصد را نشان می‌دهد.
در همین مدت، اعتبارات جاری به میزانی بیش از 206 هزار میلیارد ریال تخصیص یافته که حدود 10  هزار میلیارد  ریال  از رقم مصوب بودجه بیشتر بوده و انحراف مثبتی در حدود 7درصد دارد.
اکنون این پرسش مطرح می‌شود که ریشه این  معضل   در کجاست و چرا حتی در شرایط افزایش درامدهای دولت نسبت به رقم مصوب نیز از تخصیص اعتبار بموقع به پروژه‌های عمرانی خودداری می‌شود؟
پاسخ به این پرسش را باید در مطالب ابتدای مقاله جستجو کنیم.  مدیران اجرایی کشور  از دیر باز،   همواره نگران تحقق منابع هزینه‌های جاری که یارانه‌ها و حقوق کارمندان دولت، مهمترین اجزای آن هستند، می‌باشند ومی کوشند  پیش از تحقق هزینه‌های مذکور، منابع آن را تخصیص دهند.
این نگرانی بظاهر موجه باعث می‌شود تا به‌رغم تشکیل کمیته تخصیص برای دوره‌های سه ماهه در خزانه‌داری کل کشور جهت بِروز کردن فرایند تخصیص، با تحقق درامدها در طول سال، عملا‌ً به دلیل ساختار ایستای بودجه بخش عمده اعتبارات عمرانی به زمانی پس از تخصیص اعتبارات جاری یعنی ماههای پایان سال موکول شود. در حالی که می‌توان با استفاده از فرایند تدوین بودجه انعطاف‌پذیر، براوردی  بِروز از پیامدهای انحراف در عملکرد بر وضعیت کلی بودجه داشت که نتیجه آن، تخصیص بموقع اعتبارات و افزایش یا کاهش هزینه‌ها بر اثر تغییرات به وجود آمده در عملکرد نسبت به بودجه مصوب است.
بررسی لا‌یحه بودجه سال 85 نیز نشان می‌دهد استفاده دولت از منابع نفتی در این بودجه افزایش چشمگیری نسبت به سالهای گذشته دارد به طوری که از مجموع 590 هزار میلیارد ریال درامد پیشبینی شده دولت در بودجه عمومی سال 85، مبلغ 166 هزار میلیارد ریال به صورت مستقیم و مبلغ 147 هزار میلیاردریال به صورت غیرمستقیم و برداشت از حساب ذخیره ارزی تعیین شده است . مجموع این مقدار، که بالغ بر 313 هزار میلیارد ریال می‌گردد، باز هم کمتر از هزینه‌های جاری دولت است  که رقمی بالغ بر 410 هزار میلیارد ریال در سال 85 پیشبینی شده است.  بنابراین در صورت ادامه روند سالهای گذشته در تخصیص اعتبارات پروژه‌های عمرانی در سال 85 باز هم شاهد ادامه روند مشکلا‌ت مذکور خواهیم بود.
تزریق 35 میلیارد دلا‌ر ارز به اقتصاد کشور در سال 85 که در بودجه پیشبینی شده است و البته با توجه به کسری بودجه احتمالی  بیشتر هم خواهد شد، به افزایش شدید نرخ رشد قیمتها و تورم منجر خواهدمی شود.
هرچند تاکنون پیشبینیهای گوناگونی از تورم ایجاد شده براثر اجرای این بودجه صورت گرفته است و کارشناسان خوشبین مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلا‌می، تورم سال 85 را در حد 30درصد و منتقدان اقتصادی دولت، آن را تا 70درصد براورد کرده‌اند، حتی پذیرش پیشبینی خوشبینانه دولت، مبنی‌بر تحقق تورم 30درصدی، با توجه به تثبیت تورم حدود 15درصدی در سال اخیر،  به معنای دو برابر شدن روند رشد قیمتها خواهد بود؛ هرچند به نظر می‌رسد در صورت اجرای این لا‌یحه بودجه، تورم سال آینده، تورمی رکودی باشد و جامعه، هزینه‌ها و فشارهای ناشی از تورم را بدون مشاهده دستاورد تورم ناشی از رونق و توسعه اقتصادی تحمل خواهد کرد.
شرایط حساس پرونده هسته‌ای و خطر اجرای تحریمهای اقتصادی در سال آینده و وضعیت ملتهب منطقه‌ای، ایجاب می‌کند که رویکردهایی چون صیانت و تقویت منابع ا رزی، جایگزینی واردات و آمادگی برای شدت یافتن  فشارهای بین‌المللی به اقتصاد کشور و جلوگیری از وقوع بحران در بازارهای مصرف داخلی به ویژه کالا‌های استراتژیک بربودجه حاکم شود.
یکی از آثاری که الزاماً از اجرای لا‌یحه بودجه 85 ایجاد می‌شود، افزایش نرخ سود بانکی و اوراق مشارکت به رقمی بالا‌ی 20درصد است، چرا که یکی از موثرترین راهکارهای کنترل نقدینگی، جذب نقدینگی جامعه به وسیله اوراق مشارکت و سپرده‌های بانکی است. اما  سیاستهای تصویب شده از سوی مجلس هفتم برای کاهش نرخ سود بانکی و اوراق مشارکت و نزدیک شدن به نرخ بهره تک رقمی، مغایر با لا‌یحه بودجه 85 است، چرا که با فراتر نرفتن نرخ تورم از حد  20درصد، طبیعی است که نرخ بهره و سود بانکی، باید حداقل 2درصد بالا‌تر از حد تورم تعیین شود؛ بنابراین، افزایش نرخ بهره کشور درحد بالا‌تر از تورم، گریزناپذیر است.
حال با توجه به شرایط مذکور، استفاده از بودجه انعطاف‌پذیر، یا <بودجه سایه> که از سوی برخی نمایندگان مجلس پیشنهاد شده است، اهمیتی دوچندان  می‌یابد.
آنچه در این مقاله مورد اشاره قرار گرفت اهمیت و آثار ناشی از استفاده از بودجه‌نویسی انعطاف‌پذیر بود و طبیعتاً بررسی دقیق و ارائه پیشنهادهایی اجرایی در این باره فراتر از حد یک مقاله و نیازمند مطالعاتی گسترده‌تر است.

 


بازگشت               چاپ

logo-samandehi
«تمامي كالاها و خدمات فروشگاه،"ذیحساب" حسب مورد داراي مجوزهاي لازم از مراجع مربوطه مي‌باشند و فعاليت‌هاي اين سايت تابع قوانين و مقررات جمهوري اسلامي ايران است.»

کلیه حقوق مادی و معنوی این سایت محفوظ می باشد. © 1385 - 1395

DOURAN Portal V3.9.8.8

V3.9.8.8