مقدمه:
بودجه شاهرگ حياتي دولت است ، زيرا دولت تمام فعاليتهاي مالي خود ، اعم از كسب
درآمد و پرداخت هزينه ها براي اجراي برنامه هاي متعدد و متنوع خود را در چارچوب
قانون بودجه انجام ميدهد بنابراين بودجه آيينه تمام نماي همه برنامه ها و فعاليت
هاي دولت بوده و نقش بسيار مهم وحياتي در توسعه اقتصادي ملي ايفا مي نمايد.
با توسعه وظايف دولت وافزايش سريع هزينه هاي دولتي وپيوند آن با وضعيت عمومي اقتصاد
كشور، كنترل مخارج اهميت خود را از دست داد و نياز به بهبود در سيستم هاي برنامه
ريزي، كنترل و مديريت منابع بخش عمومي مطرح گرديد تا تصميم گيرندگان را قادر سازد
ديد وسيع تري پيدا كرده و اطلاعات وسيعي در مورد نتايج عملكردها و هزينه هاي اجراي
فعاليت ها داشته باشد. اين امر موجب توجه دولت ها به اقتصادي بودن ، كارايي و
اثربخشي منابع دولت به عبارتي مديريت مالي دولت شد .مواجهه با اين شرايط نه تنها
نياز به بهبود روش ها و رويه هاي بودجه بندي موجود براي افزايش هماهنگي سيستم را
مطرح ساخت ، بلكه بعد جديدي براي تصميم گيري در مديريت ومديريت مالي دولتي افزود
يعني سيستم بودجه ريزي عملياتي و برنامه اي را براي بازنگري و ارزيابي مديريت
فعاليت هاي دولتي مطرح ساخت . ويژگي و وجه تمايز اين سيستم از سيستم بودجه متداول ،
تاكيد روي اهداف، نتايج و منابع حاصل از هريك از اقلام هزينه ها و يافتن پاسخ به
اين سوال بود كه درآمد ها به چه منظور خرج ميشود(United
Nations 1982)
از ضرورت هاي اصلاح ساختار اقتصادي بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روش هاي بودجه ريزي
و توزيع منابع آن مي باشد . از آنجائيكه اختصاص هدفمند اعتبار به فعاليتهاي
هرسازمان مي تواند ضمن شفاف سازي نحوه توزيع منابع، امكان پايش عملياتي و انتظار
براي دسترسي به نتايج هزينه ها را فراهم سازد، استفاده از روش بودجه بندي عملياتي
گام موثري در افزايش كارآيي و اثر بخشي اعتبارات خواهد بود. با توجه به حركت رو به
رشداصلاحات در ارائه خدمات بخش دولتي و از جمله بخش بهداشت و درمان ، اصلاح روند
بودجه ريزي با تكيه بر هماهنگي هاي فرابخشي ودرون بخشي از جمله اهداف دفتر برنامه
ريزي منابع مالي وبودجه به شمار ميرود و اين امر تنها در سايه تعامل و ايجاد زبان
مشترك برنامه ريزي و بودجه بندي در فرآيند تدوين بودجه ميسر خواهد گرديد . دراين
مجال برآنيم كه به ضرورت ها ومفاهيم مرتبط با بودجه عملياتي پرداخته ، بستر همفكري
وهمكاري واحدهاي زيرمجموعه بخش بهداشت ودرمان را در دستيابي به يك روش مناسب توزيع
اعتبار فراهم نماييم.
ضرورت بودجه ريزی در سازمان ها
بودجه بندي را « فرآيند تخصيص منابع محدود به نيازهاي نامحدود » مي دانند. مجموع
كوشش هائي كه صرف تدوين بودجه و تخصيص منابع مي شود به منظور « حداكثر استفاده» از
منابعي است كه معمولاً در حد كفايت نمي نمايند و به اصطلاح اقتصادي « كيمياب»
هستند. بنابراين در راه رسيدن به « اهداف مطلوب» ضرورت دارد به نحوي از هر يك از
منابع محدود استفاده گرد كه در تبديل كل منابع به پول بتوان گفت با حداقل هزينه،
حداكثر استفاده به عمل آمده است (آيت الهي ،
1374ص.111).
بودجه هدفها و راهبردها را به صورت عبارتهاي مالي در آورده و راه اجري برنامه و
كنترل پيشرفت آنها را مي نمايد. سازمانها به سه دليل عمده به بودجه بندي نيازمندند
: (رضائي نژاد،1375ص.239).
-
نشان دادن مفهوم مالي برنامه ها ؛
-
شناساندن منابع مورد نياز اجراي برنامه
ها؛
-
بدست آوردن معيارهاي سنجش، نظارت و
كنترل نتيجه ها در مقايسه با برنامه ها
سير تكوين بودجه
مفهوم بودجه همگام با تكامل دولت ها و پيچيده تر شدن وظايف دولت، تغيير وتكامل
يافته است . اين تكامل را مي توان به چهار مرحله متمايز تقسيم كرد. در مرحله اول كه
تقريباً از
1920 تا
1935مي
باشد ، تاكيد عمده روي ايجاد يك سيستم با كفايت براي كنترل هزينه ها بود و حسابداري
هزينه ها و پيوند بين حسابداري وبودجه مطرح بود. مرحله دوم كه در توسعه بودجه
عملياتي خود را نشان مي دهد، استفاده از بودجه به عنوان ابزار مديريت مالي بود و
خود را در اصلاح ساختار مناسب ،بهبود مديريت و برنامه هاي اندازه گيري كار ظاهر
ساخت و بر بودجه اي تاكيد داشت كه كار وفعاليتهاي سازمان را اندازه بگيرد.
مرحله سوم با پيوند دادن بودجه وبرنامه به عنوان معياري براي تجزيه وتحليل رفاه
اقتصادي آغاز شد و روي پيشرفتهايي كه در تكنولوژيهاي تصميم گيري و اطلاعاتي رخ داده
بود تمركز داشت.
مرحله چهارم بواسطه پيچيدگي محيط سازمانها بوجود آمده وباعث استفاده از بودجه بر
مبناي صفر به عنوان ابزاري برنامه ريزي راهبردي (استراتژيك) گرديده است(فرج وند،1380،ص.201).
1-بودجه
به عنوان ابزار كنترل
بودجه ريزي بعد از پيدايش حكومتهاي پارلماني بوجود آمد؛ يعني آغاز كار بودجه نويسي
به زماني بر ميگردد كه مردم در مقابل اختناق حكومتها دست به انقلاب زدند و حق مسلم
نظارت مردم بر اموال عمومي به صورت كنترل درآمدها و هزينه هاي دولتي توسط
نمايندگانشان داير شد از اين رو بخش مهمي از قانون اساسي هر كشور به چگونگي دخل و
خرج آن كشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرج به موجب همين قوانين بر عهده
نمايندگان برگزيده مردم واگذار شده كه از منافع ماليات دهندگان و دريافت كنندگان
خدمات دولت حمايت كنند بنابراين طبيعي است كه هرگاه مسئله دخل و خرج كشور براي اين
نمايندگان مطرح شود آنها دروهله نخست به فكر ايفاي مسئوليتي هستند كه به موجب قانون
به عهده آنها محول شده است. علت اين تاكيد هم شايد اين باشد كه تا اوايل قرن اخير
وظيفه اصلي دولت محدود به دفاع از كشور، مراقبت در استقرار نظم و امنيت و حفظ
مناسبات بين المللي بود كه خرج بابت اين وظايف كنترل شود تا ماليات زياد گرفته نشود
و مخارج نيز كنترل شود. وقتي منظور از بودجه كنترل باشد، نظام بودجه اي بر روي طبقه
بندي هزينه ها و طبقه بندي سازماني متمركز مي گردد كه همان طبقه بندي براساس فصول و
مواد هزينه است.
2-
بودجه به عنوان ابزار مديريت مالي
با توسعه وظايف دولت وافزايش سريع هزينه هاي دولتي وپيوند آن با وضعيت عمومي اقتصاد
كشور، كنترل مخارج اهميت خود را از دست داد و نياز به بهبود در سيستمهاي برنامه
ريزي، كنترل و مديريت منابع بخش عمومي مطرح گرديد تا تصميم گيردندگان را قادر سازد
ديد وسيع تري پيدا كرده و اطلاعات وسيعي درمورد نتايج عملكردها و هزينه هاي اجرايي
فعاليتها داشته باشند. اين امر موجب توجه دولتها به اقتصادي بودن، كارايي و اثربخشي
منابع دولت و به عبارتي مديريت مالي دولتي شد. مواجهه با اين شرايط نه تنها نياز به
بهبود روشها و رويه هاي بودجه بندي موجود براي افزايش هماهنگي سيستم را مطرح ساخت،
بلكه بعد جديدي براي تصميم گيري در مديريت ومديريت مالي دولتي افزود، يعني سيستم
بودجه بندي عملياتي و برنامه اي را براي بازنگري وارزيابي مديريت فعاليتهاي دولتي
مطرح ساخت. ويژگي و وجه تمايز اين سيستم از سيستم بودجه متداول تاكيد روي اهداف،
نتايج و منافع حاصل از هريك از اقلام هزينه ها و يافتن پاسخ به اين سوال بود كه
درآمدها به چه منظور خرج ميشود.
3-
بودجه به عنوان ابزار برنامه ريزي
استفاده از بودجه به عنوان ابزار سياستگذاري يا برنامه ريزي، به منظور تنظيم
سياستهاي مالي براي مقاصد اقتصادي صورت گرفت تا به وسيله آن درآمدها وهزينه هاي
بودجه اي چند هدف ويژه را براي حفظ تعادل اقتصادي و جلوگيري از بروز بحران تامين
كند. نخست آنكه از نظر سياستهاي اقتصادي و مقاصد مربوط به استفاده از منابع،
صورتهاي بودجه اي بتواند هدفهاي سرمايه گذاري و نرخ رشد و همچنين چگونگي اختصاص
منابع به هزينه هاي مصرفي، انتقالي و سرمايه اي در بين بخشها را معلوم كند. دوم
آنكه تعيين نرخ رشد اقتصادي به دليل ارتباط با ميزان اشتغال ، ثبات قيمتها وموازنه
بخش خارجي به گونه اي صورت پذيرد كه منافع اجتماعي را حداكثر وفشارهاي مالياتي
وارده يا هزينه هاي خارج كردن منابع از بخش خصوصي را حداقل سازد. مقدار مجاز يا
بهينه استفاده از كسري در بودجه حاصل فرآيند بسيار پيچيده و دقيق تامين همين هدف
است. سوم آنكه بودجه در نقش اقتصادي خود ابزار تقليل نابرابريهاي درآمدي و تعديل
آثار توزيعي كاركرد نامطلوب جريانهاي توليدي باشد. براي تامين اين اهداف نقش
مالياتها و برنامه هاي هزينه اي مورد توجه قرار داشت ؛ اما درميان راههاي مختلف
قابل تعقيب ، سياست شاخص و توصيه شده اي به عنوان الگوي قابل تعميم موجود نبود
بودجه درماموريت برنامه ريزي بيشتر متضمن مفاهيمي چون طرح ريزي براي آينده وانتقال
اين مفاهيم به جامعه براي تصميم گيري ميان مدت بود و از اين رو، طبقه بنديهاي
اقتصادي آن ناظر بر تنظيم حسابهاي ملي و بررسي حركت متغيرهاي كلان ميگرديد.
مهم ترين عواملي را كه منجر به گرايش برنامه ريزي در بودجه بندي شد مي توان در
توسعه تجزيه و تحليلهاي خرد و كلان اقتصادي و نقش آن در شكل گيري سياست مالي و
بودجه اي و همچنين در توسعه فنون جديد اطلاعاتي وتصميم گيري و كاربرد آن در
سياستگذاري دانست.
4-
بودجه به عنوان ابزار راهبردي (استراتژيك)
مرحله چهارم بودجه نويسي اززماني آغاز ميشود كه محيط سازماني به يك محيط متلاطم و
آشفته مبدل شد و پيچيدگي تصميم و تغيير و تحولات بنيادي وخود جوش درمحيط سازماني،
برنامه ريزي استراتژيك را درمديريت پديد آورد. دراين دوره بودجه نويسي به عنوان
ابزار و عامل استراتژيك براي رويارويي با حوادث غير قابل پيش بيني مورد استفاده
قرار گرفت. طي دهه
80 دربودجه نويسي سناريوهاي
متعددي طراحي ميشود و براي هر نوع فعاليت( برنامه) كه به واحدهاي تصميم گيري
تعبيرميشوند ، نيز سطح ريالي و مالي مختلفي درنظر گرفته شد و بسته به نوسان مقدار
بودجه بواسطه متغيرهاي غير قابل كنترل، از سطح مورد نظر استفاده گرديد اين تفكر به
تدوين بودجه بر مبناي صفر درسال
1873 منجر
گرديد.