مقدمه:

اجراي صحيح عمليات مالي نياز به بودجه بندي دقيق وعلمي دارد ، زيرا دولت در تمام فعاليتهاي مالي خود ، اعم از كسب درآمد و پرداخت هزينه ها ، اجراي برنامه هاي متعدد و متنوع خود را در چارچوب قانون بودجه انجام‌ميدهدبااين‌توضيح ميتوان‌گفت‌‌بودجه آيينه تمام نماي همه برنامه ها و فعاليت هاي دولت بوده و نقش بسيار مهم وحياتي در توسعه اقتصادي ملي ايفا مي نمايد.

●پس از ابلاغ بودجه وآغاز سال مالي جديد ،دستگاه هاي اجرائي مكلفندبراساس موافقت نامه مبادله‌شده‌با‌سازمان‌مديريت‌وبرنامه ريزي وهمچنين تخصيص اعتبار ،مبادرت به انجام خرج نمايند.

●بودجه بندي ونظارت از طريق روشهاي مطلوب حسابداري در نظام مديريت دولتي لازم وملزوم يكديگرمحسوب ميشوند.به موازات اين كنترل ، قوه مقننه ( از طريق ديوان محاسبات بواسطه گزارشات ماهانه ،سالانه ونهائي دستگاه هاي اجرائي )ونهايتا" ملت (ازطريق مجلس شوراي اسلامي بواسطه تنظيم گزارش تفريغ بودجه توسط ديوان محاسبات ووزارت دارائي)در جريان كم وكيف عملكرد مالي دولت قرار ميگيرند.

●به اختصارمي توان گفت امروزه هدف از بودجه ريزي فقط تامين ميزان هزينه هاي دولت براي يك دوره معين نيست بلكه از قبل، جهت دادن به‌آينده و‌نحوه نيل به اهداف از پيش‌تعيين شده، براساس‌معيارهاي علمي توام با موازين قانوني و همچنين اثرات‌اقتصادي و‌اجتماعي‌بودجه درراستاي‌تامين‌استقلال كشوروثبات كشور، جامعه‌ و‌گرايش‌به توزيع‌عادلانه ثروت و قسط اسلامي، از‌جمله مقاصد‌بودجه بندي‌دركشورما به‌حساب مي آيد.

●از آنجائيكه اختصاص هدفمند اعتبار به فعاليتهاي هرسازمان مي تواند ضمن شفاف سازي نحوه توزيع منابع، امكان پايش عملياتي و انتظار براي دسترسي به نتايج هزينه ها را فراهم سازد، استفاده از روش بودجه بندي عملياتي گام موثري در افزايش كارآيي و اثر بخشي اعتبارات خواهد بود.

●نظام نوين بودجه ريزي براساس آمارمالي دولتها (GFS) توسط صندوق بين المللي پول (IMF)به كليه اعضاي خود در سال 1986 پيشنهاد گرديدوعملا"در سال 2001پس از تجديد نظرهاي لازم توسط اكثر كشورهاي عضو به مرحله اجرا گذارده شد. International monetary fund

●لايحه بودجه سال1384 كه اولين سال برنامه پنجساله توسعه اقتصادي اجتماعي وفرهنگي است كماكان مانند لايحه بودجه سنوات قبل (براساس بودجه ريزي برنامه اي )تنظيم گرديده وهيچ شواهد ونشانه هائي از عملياتي شدن بودجه مشاهده نگرديد.

ولي درلايحه بودجه سال 1385 به ميزان 10% برمبناي بودجه ريزي عملياتي تنظيم شده است وباقي موارد برمبناي بودجه ريزي برنامه اي عمل شده است .مثلا"دروزارت آموزش وپرورش حدود10%مدارس سراسر استانهاسرانه ي آنها بصورت مدرسه محوري تنظيم شده واختصاص خرج براساس فعاليت واهداف مبتني بر نتايج توسط مديريت آن مركز صورت ميگيرد .

●بديهي است نظام بودجه بندي ايران كه بيش از‌90سال از‌عمر‌آن ميگذرد‌در‌طول ساليان‌متمادي داراي فراز ونشيب هاي زيادي بوده وهمواره از نقاط ضعف جدي برخوردار بوده كه با نظام نوين بودجه ريزي (نظام آمارهاي دولت GFS)مرتفع نگرديده وعليرغم تغييرات صورت گرفته، آثاري از اصلاح جدي در اين ساختار مشاهده نميشود .

تعاريف ومفاهيم بودجه

ماده 1قانون محاسبات عمومي ،بودجه كل كشور را چنين تعريف نموده است :

برنامه مالي دولت كه براي يكسال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار‌و‌برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به نيل سياستها و هدفهاي قانوني مي شود.

بند‌5‌ماده‌1‌قانون‌برنامه وبودجه‌،‌بودجه‌عمومي‌دولت‌را‌چنين تعريف نموده است: منظور‌بودجه‌اي‌است كه در‌آن براي اجراي برنامه سالانه، منابع مالي لازم پيش بيني و اعتبارات جاري و عمراني دستگاه هاي اجرايي تعيين مي شود.

ضرورت بودجه ريزی در سازمان ها

بودجه هدفها و راهبردها را به صورت عبارتهاي مالي در آورده و راه اجري برنامه و كنترل پيشرفت آنها را مي نمايد. سازمانها به سه دليل عمده به بودجه بندي نيازمندند : 1

نشان دادن مفهوم مالي برنامه ها ؛

شناساندن منابع مورد نياز اجراي برنامه ها؛

بدست آوردن معيارهاي سنجش، نظارت و كنترل نتيجه ها در مقايسه با برنامه ها

مفهوم بودجه همگام با تكامل دولت ها و پيچيده تر شدن وظايف دولت، تغيير وتكامل يافته است.

بودجه ريزي بعد از پيدايش حكومتهاي پارلماني بوجود آمد؛ يعني آغاز كار بودجه نويسي به زماني بر ميگردد كه مردم در مقابل اختناق حكومتها دست به انقلاب زدند و حق مسلم نظارت مردم بر اموال عمومي به صورت كنترل درآمدها و هزينه هاي دولتي توسط نمايندگانشان داير شد از اين رو بخش مهمي از قانون اساسي هر كشور به چگونگي دخل و خرج آن كشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرج به موجب همين قوانين بر عهده نمايندگان برگزيده مردم واگذار شده كه از منافع ماليات دهندگان و دريافت كنندگان خدمات دولت حمايت كنند.

از نظر تكنيك تهيه و تنظيم بودجه برحسب هدفها وانتظاراتي كه در‌طي‌دوران متمادي سپري كرده است سير تحولي گوناگون داشته‌است‌كه‌به‌ترتيب اين مراحل تكامل، كه به روشهاي بودجه ريزي موسوم است، ذكرمي شوند.

1- بودجه متداول (سنتي)

2- بودجه ريزي افزايشي

3- بودجه ريزي برنامه اي

4- بودجه ريزي بر مبناي صفر

5- نظام طرح ريزي، برنامه ريزي و بودجه بندي

تعاريف بودجه ريزي عملياتي:

1- فرج وند دركتاب «فراگردتنظيم تا كنترل بودجه » بودجه ريزي عملياتي را اينچنين تعريف مي كند:

1-«بودجه ريزي عملياتي يا بودجه برحسب عمليات عبارتست از بودجه اي كه براساس وظايف ، عمليات وپروژه هايي كه سازمانهاي دولتي تصدي اجراي آن را بعهد دارند ، تنظيم ميشود . درتنظيم بودجه عملياتي به جاي توجه به كالاها و خدماتي كه دستگاه خريداري مي كند و يا به عبارتي به جاي توجه به وسايل اجراي فعاليتها ، خود فعاليت و‌مخارج كارهايي كه بايد انجا‌م شود ، مورد توجه قرار ميگيرد.

دربودجه ريزي عملياتي – علاوه برتفكيك اعتبارات به وظايف ، برنامه ها، فعاليتها و طرح ها- حجم عمليات وهزينه هاي اجراي عمليات دولت و دستگاههاي دولتي طبق روشهاي علمي مانند حسابداري‌قيمت‌تمام‌شده(COSTACCOUNTING) و‌روش‌اندازه‌گيري كار(MEASUREMENT) محاسبه و اندازه گيري مي شوند. ارقام پيش بيني شده در بودجه عملياتي بايد مستند به تجزيه و تحليل تفصيلي برنامه ها ، عمليات و نيز قيمت تمام شده آنها باشد.دربودجه عملياتي مشخص مي شود كه قيمت تمام شده يك تخت بيمارستان چقدر بايد باشد، يك بيمارستان 100 تختخوابي چقدر هزينه بايد داشته باشد ساخت يك مدرسه 5 كلاسه چقدر بايد زمان ببرد و چقدر هزينه در برداشته باشد»4

2- فرزيب دركتاب «بودجه ريزي دولتي در ايران » مي نويسد : «بودجه ريزي عملياتي در واقع همان بودجه برنامه اي است كه به نحو دقيق تر و روشن تري اجراي برنامه ها رااز ديدگاه فايده و هزينه تجزيه و تحليل مي نمايد وبه علل افزايش قيمت تمام شده واقف مي گرددودر نهايت به مديريت سازمان كمك مي كند

.استقرار اين سيستم مستلزم وجود اطلاعات دقيق در مورد اجراي برنامه ها ، فعاليت ها و عمليات هر واحد است، لذاحركت به‌سوي بودجه عملياتي موجب گسترش ونگهداري حسابها وجزئيات درامور مالي‌دستگاه مي باشد.»

تفاوت بودجه ريزي عملياتي با بودجه ريزي سنتي (متداول) و برنامه اي

(1)تفاوت بودجه ريزي عملياتي با بودجه سنتي يا متداول (Traditional Budgeting)

بودجه متداول يا سنتي يعني بودجه اي كه درآن اعتبارات هرسازمان دولتي به تفكيك فصول و مواد هزينه مشخص ميگردد . در اين روش بودجه ريزي نوع و ماهيت هزينه ها نشان داده ميشود ولي مشخص نميگردد كه هر هزينه براي كدام هدف و منظور يا اجراي كدام برنامه يا فعاليت خاص انجام شده است به تعبير ديگر توجه عمده روي درون داد(INPUT) متمركز است5

(2)تفاوت بودجه ريزي عملياتي با بودجه برنامه اي(Program Budgeting)

بودجه ريزي عملياتي مقاصد ويژه زير را دنبال ميكند:

تجربه برخي از كشورهاي منتخب در اجراي نظام بودجه ريزي برمبناي عملكرد

الف – زمان و چگونگي شروع اجراي نظام

نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد از دهه 1960 آغاز شد. در اين دهه توجه بيشتر معطوف به مرتبط ساختن مخارج به نتايج و محصولات بود. در دهه 1970، ارزيابي برنامه‌ها و اثربخشي برنامه‌ها را در دستور كار خود قرار داد.

از سال 2003 چارچوب خاصي تحت عنوان "پاسخگويي مديران" تهيه و ارايه شده است

فكر كاربرد شاخصهاي عملكرد در بودجه از سال 1994 بوجود آمد

در دوره 2003 و 2004 وزارتخانه‌هاي رياست جمهوري، دارايي و كنگره با كمك يكديگر قانون شفافيت را به تصويب رساندند. در اين قانون پاسخگويي مديران و نتايج و عملكردها نقشي اساسي در اصلاحات پيشنهادي دارند.

در سال 1994 ابتكار "مديريت استراتژيك" به اجرا درآمد، كه شامل مجموعه اصلاحات مديريتي در خدمات دولتي بود. مهمترين اين اصلاحات تدوين استراتژي و اهداف اساسي 3 سال آينده بود. براساس قانون مديريت خدمات دولتي همه دستگاه‌هاي اجرايي دولتي موظفند هر 3 سال يكبار و يا 6 ماه پس از انتصاب وزير جديد، نسبت به تهيه برنامه استراتژيك اقدام كنند. همچنين دستگاه‌هاي مزبور مكلفند به طور سالانه عملكرد برنامه استراتژيك مزبور را گزارش دهند.

مصوبه مربوط به بررسي هزينه‌اي اقدام ديگري بود كه در سال 1997 صورت گرفت. هدف از اين مصوبه حركت از سوي روش سنتي اتكاء مديريت خدمات دولتي به نهاده‌ها به سوي دستيابي به نتايج است.

از سال 2001 بحث بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد در اين كشور مطرح بوده است. در اين سال وزارت دارايي در چارچوب يك برنامه اصلاح بودجه، پيشنهادي در اين زمينه به دولت مطرح ساخت كه به تصويب رسيد. برنامه اصلاحات در مرحله بعد به تصويب مجلس نيز رسانده شد.

نظام بودجه‌ريزي عملياتي ابتدا به صورت نمونه در وزارتخانه‌هاي ارتباطات و فناوري اطلاعات، وزارت برق، وزارت بهداشت، وزارت آموزش عالي، وزارت آموزش به اجرا درآمد. در انجام اين كار از خدمات مشاوره‌اي بانك جهاني استفاده بعمل آمد.

از سال 2002 با شروع اصلاحات گسترده سياسي، اجتماعي در اين كشور، اصطلاحات گسترده‌اي نيز در ارتباط با نظام مديريت مالي و بودجه‌ريزي انتقال و واگذاري مسئوليت‌ها و منابع از مركز به مناطق و‌دولت‌هاي‌مركزي و‌همچنين ارتقاي شفافيت و پاسخگويي مديران به عمل آمده است.

كميت، كيفيت و هزينه محصولات و خدمات توليد شده به وسيله دولت به منظور دستيابي به نتايج خاص.

عملكرد حاصل از اقدامات دولت در زمينه‌هاي ياد شده

از سال 1990 بحث اصلاح نظام بودجه در جامعه به طور گسترده مطرح گرديد. عامه مردم تمايل داشتند آثار سياستها و راهبردهاي اقتصادي در زمينه‌هاي مختلف را بدانند.

دهه 1990 گرايش كلي در سطح بين‌المللي توجه به كاهش فقر به عنوان هدف نهايي توسعه بود. به همين مناسبت كشورهاي مختلف تعهدات مشتركي در همايش‌هاي بين‌المللي در اين امر متقبل شد.

در سال 1995 با توجه به تشديد مشكلات ناشي از فقر گسترده، برنامه عمل جامع ريشه‌كني فقر در كشور به اجرا درآمد كه بخش عمده‌اي از آن تامين منابع لازم براي اين برنامه با هدف كاهش جمعيت زير خط فقر به 7/10 درصد تا سال 2017 است. بودجه دولت نيز طي اين سالها با هدف اصلي تامين منابع براي اين برنامه تهيه و به اجرا درآمده است. سياست عدم تمركز براي نزديك كردن خدمات به مردم به اجرا درآمده است.

هدفهاي توسعه هزاره در چارچوب هدف كلي ريشه كني فقر سازماندهي شده است كه از عوامل مهم آن حكمراني خوب و توسعه انساني مي‌باشد.

بعد از انتخابات سال 1997، دولت مجموعه‌اي از اصلاحات مخارج دولتي را در قالب "برنامه بررسي جامع مخارج" در سال 1998 ارائه نمود. اين مجموعه شامل يك برنامه 3 سالانه مخارج به منظور مديريت خدمات عمومي براي دستگاههاي اجرايي، داشتن بودجه‌هاي جاري و سرمايه‌گذاري مجزا به منظور جلوگيري از تحت فشار قرار گرفتن طرحهاي سرمايه‌گذاري ضروري، ارائه نظام حسابداري جديد براي كنترل روند مخارج است. حركت به سوي هدفهاي بلند مدت‌تر براي تخصيص منابع بودجه

دستگاههاي اجرايي سالانه دوبار گزارش عملكرد اهداف خود را ارائه نموده‌اند.

قانون عملكرد و نتايج دولت از سال 1993 مبناي چارچوب بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد دولت و دستگاههاي اجرايي مي‌باشد.

مهمترين فراز‌هاي قانون ياد شده در قانون بودجه سال 1990 مورد عمل قرار گرفته بود. دفتر مديريت و بودجه در گزارش خود نياز به برنامه‌ريزي استراتژيك، كنترل و ارزشيابي عملكرد و انعطاف‌پذيري و پاسخگويي را مورد تاكيد قرار داد.

در كاندااز سال 1998 نظام تشويق و تنبيه برقرار شده و مديراني كه به نتايج مورد انتظار رسيده‌اند مورد تشويق قرار گرفته‌اند. به طور كلي بين 10 تا 25 درصد از حقوق مسئولين اجراي برنامه‌ها وابسته به تحقق و دستيابي به عملكرد و نتايج از پيش تعيين شده بوده است.

از سال 2003 چارچوب خاصي تحت عنوان "پاسخگويي مديران" تهيه و ارايه شده است

در شيلي شاخصهاي عملكرد با حقوق و دستمزد مرتبط شده است. اين شاخصها مشتمل بر فرآيند، محصول، نتايج مقدماتي و نهايي مي‌باشند.

هر زمان دستگاه‌هاي اجرايي تقاضاي منابع مالي براي اجراي فعاليتها يا پروژه‌ها مي‌كنند، به همراه تقاضا خود بايد "چارچوب منطقي" مشتمل بر ملاحظات مربوط به نتايج هر يك از آنها را نيز ارايه دهند. بايد ارتباط منطقي بين طرح‌ها و پروژه‌هاي پيشنهادي و نتايج منتظر وجود داشته باشد.

در ايرلندتاكيد خاص بر آموزش و توسعه مديريت شده است. منظور از اين اقدام ايجاد حامياني براي نوسازي خدمات دولتي و تاكيد بيشتر بر نتايج بوده است.

در مصراز زمان شروع اجراي نظام، ماهانه دو جلسه در وزارت دارايي با شركت كارشناسان ذي‌ربط برگزار شده است. مديران مياني دستگاه‌هاي اجرايي نيز مشاركت فعالي در اين زمينه داشته‌اند

در مكزيك "نظام برنامه‌ريزي مشاركتي ملي" شامل راهبردها، اهداف، سياست‌ها و برنامه‌هاي اجرايي تهيه و به اجرا درآمده است.

در هلند كميت، كيفيت و هزينه محصولات و خدمات توليد شده به وسيله دولت به منظور دستيابي به نتايج خاص.

در اسپانيا در سالهاي گذشته، دولت اسپانيا تلاش كرده است كارآيي بخش دولتي، از طريق اصلاح ساختار سازماني و ارائه خدمات حرفه‌اي‌تر و خصوصي سازي ارتقاء بخشد.

در تانزانيا در زمينه توسعه، برنامه اصلاحات تدوين شده در پي كاهش فقر است. هدف نهايي اين برنامه ريشه كني فقر و بهبود شرايط زندگي است.

در سطح بخش‌هاي اقتصادي، برنامه‌هاي اصلاحات در بخش‌هاي حقوقي، كشاورزي، بهداشت، آموزش و راه به اجرا درآمده است

در اوگاندااصلاح بخش عمومي بر اساس مديريت بر مبناي نتايج و بودجه ريزي مبتني بر عملكرد. تلاش‌هايي براي آموزش مديران در اين زمينه به عمل آمده است. هدفگذاري و انتخاب محصول مناسب و شاخص‌هاي عملكرد مهمترين مواد آموزشي بوده است.

بخش‌هاي اقتصادي سياستها و طرحهاي سرمايه‌گذاري خود را با شاخص‌هاي عملكرد شفاف به اجرا درآورده‌اند. عملكرد خوب اين بخش‌ها با افزايش مستمر بودجه همراه بوده است.

دولت و بخش خصوصي در اجراي پروژه‌هاي مشترك سياستهاي تامين منابع خود را براي دستيابي به نتايج مورد نظر ساماندهي كرده‌اند.

در انگليس اجراي برنامه مخارج موجب پاسخگويي بهتر دولت و مجلس شده است، كيفيت و كميت گزارش‌هاي عملكرد ارتقاء يافته و در چارچوب برنامه‌ميان مدت مخارج تخصيص منابع با اثر بخشي مهمتري صورت گرفته است.

در آمريكابرنامه‌ريزي استراتژيك - در اين برنامه وظايف و ماموريت‌هاي دستگاههاي اجرايي مشخص شده و اهداف بلند مدت اين دستگاهها تعيين شده است

اندازه‌گيري عملكرد - بودجه‌سالانه دستگاههاي اجرايي بايد همراه با برنامه‌هاي عملكرد سالانه پيشنهاد شوند.

نتيجه گيري :

با نشستن و بحث كردن راه به جايي برده نخواهد شد. بايد كار را شروع كرد. تا زماني كه كار شروع نشده است دستگاه‌هاي اجرايي تعهد دولت نسبت به اجراي نظام را باور نمي‌كنند.

اجراي كامل نظام يك فرآيند بلند مدت است، نبايد انتظار داشت در كوتاه مدت نتيجه دهد.

نبايد انتظار داشت از همان اول نظام كامل و بدون نقص اجرا شود. حداقل بين 5 تا 6 سال تلاش مستمر تمامي بدنه دولت براي اجراي نسبتاً كامل نظام مورد نياز است. همواره موانعي بر سر كار وجود دارد يا به وجود خواهد آمد كه بايد به تدريج مرتفع و از سر راه برداشته شود.

فرآيند اجراي نظام بايد تدريجي باشد. براي حركت از وضع موجود به وضع مطلوب كاركنان دستگاه‌هاي اجرايي بايد آموزش لازم را ببينند.

تبديل نتايج به محصولات عيني (مانند گزارشات، برنامه‌هاي راديويي) براي استقرار يك نظام مديريتي نتيجه محور درون دولت و بين دولت و مجلس و مردم ضروري است.

درصورت نبود يك نظام اطلاعات مديريتي، گزارشگري و كنترل و ارزشيابي، بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد موفق نخواهد بود. استقرار نظام تشويق و تنبيه ضروري است.

استقرار يك نظام كنترل و ارزشيابي كارآمد براي حصول اطمينان از موفقيت‌آميز بودن روند اصلاحات از اهميت زيادي برخوردار است

قبل از هدف‌گذاري مشورت‌هاي لازم بايد به عمل آيد.

هدفگذاري بايد براي دوره ميان مدت و بلند مدت انجام گيرد. استراتژي‌هاي بلند مدت به دستگا‌هها امكان مي‌دهد بر نتايج عملكرد متمركز شوند و از عكس‌العمل كوتاه مدت جلوگيري مي‌نمايد.

لزوم استفاده از تجربه كشورهاي ديگر در زمينه اجراي اين نظام. در كاربرد اين نظام فرضا" در آمريكا از تجربيات كشورهاي استراليا، كانادا، نيوزيلند و انگليس استفاده شده است.

منابع وماخذ :

قانون محاسبات عمومي

قانون برنامه وبودجه

حسابداري دولتي تاليف سيد حسين عراقي ويحيي آقالو

بودجه ريزي عملياتي از تئوري تا عمل معاونت توسعه مديريت ،منابع وامور مجلس

تجربه برخي از كشورهاي منتخب در اجراي نظام بودجه ريزي بر مبناي عمكرد گزارش سازمان مديريت وبرنامه ريزي (رضائي نژاد)1375ص.239 (1

(فرزي ب)1380،ص431(2

5) (فرج وند،1380ص 201).